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清朝官场任命说明书:提名权的角度

普天之下莫非王土,率土之滨莫非王臣。天下官员都是皇帝的臣子,权力来源自皇权。从理论上讲,所有官员都是皇帝任命的。官员任命权握于皇帝一人手中。

但是,皇帝不可能了解数以万计的官职和官员情况,更不可能每项任命都亲力亲为。他不得不假手大臣,把部分人事权转移到人事机关和官员手中。

简单说,人事选拔权、提名权在官员手中,皇帝保留最后决定权。

具体而言,不同等级的官员的任命程序不同。最高等级的官员,包括内阁大学士、尚书、侍郎、左都御史、掌院学士、总督、巡抚、学政、布政使、按察使、都统、将军、总兵等一二品高官和盐运使要职,必须由皇帝颁布专门的圣旨任命。臣下不能染指。当然,皇帝也会征询权贵重臣的意见,或者让高官们“互推”。宣统初年,有大臣在奏折中推荐了某某二品职位的人选,监国摄政王载沣批复照准,没有颁布专门的圣旨宣布。结果遭到御史的非议。

次一等级的官员,包括内阁学士、副都御史、五寺卿、宗人府丞、通政使和相当数量的地方道府,由吏部把所有符合条件的官员,按照既定的班次顺序排列“开列具题”,呈请皇帝圈定最终人选。开列的官职,在京多是三四品的各衙门高层;地方官职则是重要岗位的道府。直隶省此类道府职位最多,有:直隶清河道、霸昌道、天津道、口北道、大名道等;保定府、大名府、永平府、河间府、天津府、宣化府等。它们的辖区不是人烟阜密,就是位置重要。又如,一省的首府都是需要请旨任命的官缺。江苏南部的江宁府、苏州府、镇江府、松江府、常州府等要地,知府也需请旨圈定。

皇帝熟悉的人选有限。即便是需要专旨任命的高官,皇帝在实践中都放手给吏部开列具题了。所以,不论是“特旨授缺”、“请旨缺”、“开列缺”,还是“拣授缺”,区别更多体现在名字和理论上,实际任命程序雷同,都是由军机处或吏部提交名单请求圣裁。

吏部提交的候选名单,一般有二十或三十人。皇帝通常并不了解全部候选人,也许连名字都第一次见,又不可能逐一翻阅候选人的履历材料。认真的皇帝也只是翻阅排名靠前的几个候选人,再圈定一个人。马虎偷懒的皇帝就随意圈定排名第一的候选人。事实上,题本上排名靠前的候选人,通常就是提名者属意的人选。

第三级的官员,比如中央的小京官和地方的道府及其以下官职,则由吏部或者堂官、督抚决定拟任人选。皇帝只是在批阅题本或者引见的时候,保留最终决定权。

这一级的官员包括四五品官到未入流(官分九品,每品分正从两级,共18级。在18级之外的是“未入流”官员)不等,囊括了绝大多数官员。每个月,吏部会把中央和地方没有出缺的官职汇总,具题上奏,就可以启动任命程序了。从候补官员来说,要经历投供、报到复核、堂议掣签、验看引见等程序。有意竞争职位的官员,投供吏部。捐纳等杂途官员、补班官员等还要附上地方官府、原在衙门或者同乡京官的“印结”,证明身家清白或者离职事由已经消除。印结,就是衙门或者官员在证明文书上用印盖章。

吏部对报名的官员进行资格审核。对除班官员,吏部审核本人及其家族是否有拖欠税赋、违法犯罪、冒充籍贯以及谋逆等不能出仕的限制条件。其他班次官员接受审核的内容,就更多了:

事故。官员接受某些处分,是不能升迁或者转改调任的;官员正处理某些差使,是不能去职的。这些官员不能参加新的人事任命。比如开列具题的高官,“凡京外各官应开列具题人员,有革职留任、降级留任、停升停俸、督催督造完解等项,及未报到任官员,俱不开列具题,于本内声明扣除。……如有罚俸未完,亦不开列具题。”

历俸,就是领受俸禄的时间长短,本质上是资历的意思。各个班次的官员都有历俸的要求。资历不够的人不能调动,资历够的人称为“俸满”。最常见的是“三年准调,五年准升”,官员只有在现有职位历俸满三年才能申请调班,满五年才能升班。

官员资历的核算,是相当复杂和精确的事。交卸之后到任之前、事宜交代未清、病假休养、候补等时间,都不能算作资历。此外:第一,京官和外官的资历核算不同。京官两年就算俸满,可以调班。这就使得京官两年资历相当于外官三年资历,京官的升调要快于外官。第二,外官历俸又分腹俸、边俸、烟瘴俸、沿海沿江俸等。地处平常、水土普通的州县衙门,其官员三年准调,五年准升。为了调动官员去边疆偏远地区、水土恶劣地区任职,到这些地区任职的官员两年或者两年半就算俸满,可以申请调动。他们经历的就是边俸或者烟瘴俸。清代认为沿海地区、长江沿岸等地条件也比较艰苦,比如台湾。在那些地区任职的官员,经历沿海沿江俸,享受历俸倾斜。有些在边疆恶劣地区任职的官员,不满三年,没有过失,就能得到升迁。《清史稿·选举志五》记载:“官吏升转论俸,惟外官视年劳为差,异於京秩。在外有边俸,有腹俸。腹俸之道、府、州、县佐贰、首领官,五年无过失,例得迁擢。边俸异是……边疆水土恶毒,或不俟三年即升。”第三,历俸原则上是不能延续的。一个官员任知县一年,因病去职,后补任另一个县的知县满二年。虽然他任职知县已满三年,但没有在现职上历俸满三年,所以不能调班。但是一些满族缺的官职和个别立有特殊功勋的官员,历俸可以顺延,在同等职位上满三年就能调班,满五年就是升迁。

回避。清代回避制度主要有籍贯回避、亲属回避、科举回避。

籍贯回避,指文官不得在籍贯(原籍或分任职,且不能在籍贯500里以内州县任职。任职地虽非本籍,如果有五服的亲戚在该地聚族而居,已经形成属下村庄也要回避。考虑到东南沿海的移民情况,籍贯是广东、福建特定地区的官员不能去台湾任职。当然了,籍贯回避是针对地方官职而言的,京官除外。官员担任京官,不受籍贯影响。

亲属回避亲属不能在同地区或者同衙门为官,亲属关系越近限制越严格。比如,三服之内亲属在同省为官,同族兄弟不县为官;有外亲外祖父外孙、舅甥等)、姻亲翁婿、连襟、儿女亲家等关系者,不能担任上下关系的官职。此举是为了亲属之间相互包庇、提携,营私舞弊,防止权力的家族化、世袭化。

亲属关系和人事关系是处在变动之中的,官员难免会触犯亲属回避条例。一般的处理原则是品级低的亲属回避,卸任;品级高的亲属无须回避,留任。如果亲属二人品级相同,历俸浅的人回避。可是,如果是直系亲属,比如吏部郎中的父亲调入本部担任主事,虽然郎中的品级高于主事,儿子也要回避父亲而卸任。

科举回避,因科举考试产生有师生关系的官员,不得担任上下级关系的官职。如触犯,官小者或后到者回避。即进士或者举人不能和房师、座师在同一州县或者衙门任职。此举是为了防止科举舞弊,也为了防止正途出身的官员凭借科举关系进一步集团化。为此,官员出外办差(比如审计、查案、核对钱粮等),所赴地区、所办事务涉及科举恩师或者学生的,虽然不需回避,也要事先声明。

在科举回避中,学生反而不需要谦让老师。因为经常出现学生在仕途上后来居上,品级超越恩师的。师生关系毕竟不同于直系亲属关系,老师回避学生也被视为正常。

需要说明的是,以上所有回避都是针对中低级官员而言的。皇帝专旨任命级别的高官不受回避限制。即如堂兄弟二人,一人担任两江总督,一个担任江西布政使,有上下级关系,但无需回避。同样,科举师生二人,可以在同任礼部的尚书与侍郎。吏部在开列高官候选名单时,会注明候选人之间的各种关系。如何取舍,就在于皇帝的权衡了。

核查完毕后,吏部堂官召开专门的办公会议,讨论候选官员名单。大家没有异议后,合格官员就进入“掣签”环节。

掣签,就是抓阄。明朝万历年间,吏部尚书孙丕扬创立了掣签法抽签决定“员”与“缺”的搭配。虽然方法粗糙,完全不顾候选人的品行才能,但简单规范,可以最大限制地排斥种种干扰因素,相对公平公正。所以,掣签成为明清两代中下级官职的主要选用方法。清朝沿用明法,改为由吏部文选司主持的抓阄。

吏部每月汇总一次天下文官的出缺情况,掣签也每月举行一次,称为“月选”。满蒙汉八旗官员在每月上旬掣签,笔帖士中旬掣签,汉族官员下旬掣签。每年逢双月,掣签除班、升班的官员;每年逢单月,掣签补班的官员(惟闰月不开选)。因为除班和升班的官员比较多,大家比较关注,所以双月被称为“大选”。

掣签地点在天安门前东侧的长安左门,也称“天安门掣签”。明清时期,天安门前面的天街(今长安街),左右各有一门,左边的是长安左门,三阙券门,琉璃瓦、大红墙、汉白玉底座,是朝野瞩目的地方。每科殿试后,进士黄榜就贴在长安左门外临时搭建的龙蓬内。举子们一旦金榜题名,犹如鱼跃龙门。如今,新任职的除班官员和辛苦多年的升班官员,也将在此地决定将赴任的官职。双重喜事在长安左门上演,此门因此得名“龙门”。

与长安左门相对的长安右门,在天安门西。巧的是,俗名也相对。长安右门叫做“虎门”。当时正阳门与天安门南北相对,两门中间是一个南北狭长的广场,广场两边是东西相对的回廊“千步廊”。明清司法制度中,死刑判决需要秋审确定。死囚们从长安右门押入,在千步廊上接受复审后,押出长安右门斩首。一入长安右门,性命难保,此门因此得名“虎门”。

古代风水本就讲左龙右虎。不知道长安左右二门的俗名,是因为在实践中的角色而得名,还是朝廷顾及风水而特意让它们分担对应的角色。

天安门掣签之时,吏部尚书、侍郎会同都察院吏科给事中、河南道御史主持抓阄。尚书、侍郎抽官员名字,给事中、御史抽官缺职位。从候选的官员名单中抓出一个名字后,再抽出一个空缺官职来,当场高唱:“某缺、某人、籍贯、出身!”比如“知府,浙江台州,张三,直隶广平,进士。”意思是:直隶广平人、进士张三拟定担任浙江台州府知府。为示公平公开,候选官员可以到场旁观、监督。

掣签后,吏部将抽中者名单交给九卿、科道官员,会同复查这些人的情况,把其中“行为不端,出身不正,混冒籍贯,虚捏年岁,并年老衰疾,祖父有钱粮亏空者,举出交吏部奏闻”。验看无误后,官员再履行引见程序,就可以证实领凭赴任了。

一桩人事任命就此结束。

实际人事情况,要比任何文字都复杂、都艰难。具体职位和官员的情况,都要具体分析。吏部在常年的实践中形成了明确的章法。每一个职位,都有任职要求和候选范围。每一个任命,都有班次顺序和明确程序。每一个官缺,都有到达路径和进步前景。规矩森严,有章可循。

比如,内阁大学士空缺,以尚书、都察院左都御史开列升任;尚书、左都御史空缺,以侍郎、内阁学士、左副都御史、通政使、大理寺卿、詹事开列升任;总督空缺,将侍郎、巡抚、内阁学士、副都御史开列具题;巡抚空缺,将内阁学士、副都御史、通政使、大理寺卿、府尹、他省布政使开列具题。开列的班次顺序一般为:转班、补班、改班、调班、升班;开列的民族顺序是满族、汉军、汉族——人事任命中的民族歧视又一次显现。即便是帝国官员序列中最卑微的仓大使,也有明确的任官规矩。仓大使例由书吏或者贡生除授,应升县里的巡检、典史和府里的税课司大使。

清朝官场,细密的班次和任免制度,几乎面面俱到,操作性强。一个人一旦踏足官场,就被置身于无数线条所编织的进退网络之中。在此基础上,社会上流行一种名叫“升官图”的图表游戏:把天下官职按照高低顺序写在纸张上,只要设定游戏者的年纪和出身,就开始“宦海沉浮”了。



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