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清朝官员任命说明书:用人权之争

吏部任用官员,讲究循规蹈矩。但是吏部选出来的官员,常常不受用人衙门的好评。这是为什么呢?又该怎么办呢?

吏部考虑的是尽可能公平公正地任用官员,至于这个人是否适合赴任的岗位,则较少考虑。而用人衙门,看重的是分配来的官员是否具有与工作相符的能力和经验,能否适应新的工作环境。地方督抚看重的是“人地相宜”,而不太在意这个人是怎么选出来的。

工部接收了一个初出书斋、少不更事的新科进士,对工程营造毫无概念,却要担任负责营造的主事。或者,贵州省要安抚少数民族,镇压反叛,结果新来的知府却是长期在河南治水,在水利和民工调用方面胸有成竹,对民族事务、兵马征伐一无所知,如今却要负责保境安民。如此“两不相宜”的情形,一再出现,对用人衙门、对官员本人来说,都很尴尬,也很为难。

康熙三十八年九月,吏科给事中马士芳上疏建议,楚粤黔蜀四个省份的部分州县,少数民族事务繁杂(“逼近苗穴,最称难治”),应该由本省督抚在省内官员中,自行挑选经验、能力和资历各方面都合适的官员担任相关州县的官员。朝廷采纳了马士芳的建议,下令四省中,如黎平、茶陵、东川、平越等界连苗地府州县员缺,令督抚于本省中拣选题补”。这就赋予了地方督抚人事选拔权。

口子一开,各省份、各衙门纷纷“援例”,要求自行题调官员。雍正朝后,由督抚、堂官班、班的情况越来越多,用人衙门分割了吏部的官员任命权力。进而,官缺分为“选缺”和“题缺”两种,前者依然由吏部掌握选拔,后者则由用人衙门的长官题请升调。

中央衙门的题缺,不是重要岗位,就是对经验和能力有特殊要求的岗位。比如吏部的文选司和考功司的司官,负责天下官员的选拔、任用和考核,要求熟悉人事制度和实际运转,且实在不便通过掣签选拔,因此都是题缺。吏部尚书在本部官员中选拔胜任者,题请任命。

地方州县题缺的划定,标准明晰得多。清朝将全国州县按照冲﹑繁﹑疲﹑难四大特征进行分类。地处要道、交通频繁曰“冲”;业务繁杂、钱粮丰裕曰“繁”;税赋滞纳、解送拖欠曰“疲”;民风彪悍、罪案多发曰“难”。一般情况下,一个州县如果占了冲繁疲难四个字,官缺就是“最要缺”;占三字(有冲繁难、冲疲难、繁疲难三种)为“要缺”;占二字(有冲繁、繁难、繁疲、疲难、冲难、冲疲六种)为“中缺”;州县如果只占一个字或者四字全无,官缺就是“简缺”。据此,州县官缺分为简缺、中缺、要缺、最要缺四等。《清史稿·地理志》记载,清末全国大约有5%的州县为最要缺,将近20%的州县为要缺,30%左右的州县为中缺,大约45%的县只占一个字或者一字不占,为简缺。

比如,直隶天津府天津县,冲繁疲难四字俱全,知县是最要缺;南皮县,占冲、疲、难三字,是要缺;阜平县,四字俱无,境内平常、事务轻松,为简缺。保定府蠡县,繁、难,是中缺;满城县,只占“冲”一个字,是简缺;又比如,苏南地区经济发达,是朝廷赋税重地,下辖各州县的简缺很少,要缺、最要缺的比例很高。

浙江省台州府,占疲、难二字,知府是中缺。下辖的临海县,繁、疲、难,知县是要缺;黄岩县,繁、疲、难,是要缺;仙居县,疲、难,是中缺;宁海县,繁,是简缺;太平县,繁,是简缺;天台县,一字不占,自然也是简缺。

吏部掌握的“选缺”,大多是中缺和简缺。最要缺、要缺大多是“题缺”,由督抚选拔、题请任命官员。

高官题请任命题缺官员,不能随心所欲,必须注意诸多事项:

首先,拟任官员必须符合吏部任用官员的一般规定,包括必须俸满、要规避各种回避事项、身家清白、无事故在身等堂官和督抚要想推荐不符合规定的人选,比如历俸未满、越级提拔、文武对调等“与例不合”等情况,必须事前以“员缺紧要”、“人地相需”等理由,专折奏请皇帝恩准。皇帝恩准后,堂官、督抚要在向吏部报送人选时,特别说明已经向皇上“具折上报”,获准破例用人。又比如,随着题缺日益盛行,演化出了一套行使题调权时必须遵循的次序:题缺出缺,先用候补的正途人员;如果没有候补的正途官员,用升班官员;如果没有合适的升班官员,使用调班官员。不过,这个次序也经常被督抚用专折上奏的方式打破。

第二,缺选人,一般局限在本省或本衙门,如果要请调升外省、外衙门的官员,必须专折奏请皇帝恩准比如河南与治河有关的题缺出缺,但本省内没有合适人选,河南巡抚可以专折奏请从山东省或者河道系统调一批官员来补充官缺。为了避免专擅用人的嫌疑,河南巡抚不敢也不能指名奏请调某处某人来担任某官。

第三,题缺的主动权虽然在堂官、督抚手中,还是要履行吏部的选拔手续。题缺的拟定人选报送吏部后,吏部对此人进行审核,认可后行文通知用人衙门;用人衙门再通知拟定人选赴吏部报到、验看和引见。吏部对题缺具有批驳之权,如果不同意拟定之人,可以推翻原议。用人衙门要再次报送题缺人选。走完全套手续后,题缺的任命方才结束。

题缺要在表面上走完和选缺类似的程序(只少掣签一道程序),是为了表明吏部掌握天下官员的人事权。掌握在吏部手中,间接也表明皇帝握有天下官员的进退大权。

最后,为了防止堂官和督抚滥用私人、结党营私,选缺与题调缺严格区分。高官不得随意调换,如果有擅自题请任用选缺的官员,要受到降三级调用或罚俸九月的处分。如果某个州县官缺确实因为事务变动,繁简情况发生了变更,督抚要行文吏部,申请从简缺提升为要缺,进而变选缺为题缺。其中要经历复杂的程序,涉及吏部和地方的利益博弈。通常,地方省份要拿一个题缺交换选缺。例如:浙江巡抚题请将某县的选缺变为题缺的同时,要题请将另一个县的题缺变为选缺,交给吏部支配。

就地方而言,督抚掌握了大约三分之一官缺的题补权

当然,制度是死的,人是活的,高官们在题请调升官员的时候,常常打破种种规矩。

一方面,这是客观情况使然。比如,朝廷规定官员身背处分不得升调要缺,然而当时大部分州县官均因缉捕逾限、征收不足等等各种原因而背有处分。如果严格按照朝廷的规矩办事,常常乏人可任。嘉庆时的闽浙总督汪志伊,谈福建全省共有知县62缺,其中历俸未满的13 员,尚未到任而暂由他人署理的10 员,其余39 员均背有处分。因此全省现任知县,没有一个人有资格调补、升补题缺。产生如此窘境的原因,汪总督觉得不全是官员工作不认真,而是考核制度过严,加上福建“地方疲难,民情犷悍”,勇于干事的人动辄获罪。

另一方面,高官们自有用人标准和喜好,对下辖官缺有自己判断和通盘考虑。这和每个高官的施政风格及思路有关,更和所在衙门和所辖省份的实际情况有关。堂官们,尤其是督抚们,责任重大,被皇帝寄予厚望。皇帝在任命他们主管一方之时,就授予了极大的权力。出于强化统治的考虑,皇帝们往往迁就堂官、督抚。以州县官缺任用为例,遇到督抚“违例更调”的情况,吏部会根据定例批驳,督抚却固执不让。双方都坚持己见时,就需要皇帝裁决了。皇帝一般会迁就督抚,乾隆皇帝说:各省督抚奏请调补升署人员,有与例不符,经吏部议驳者,朕或因其人地实在相需,特降旨仍如该督抚所请行。”

清朝后期,特别是太平天国运动爆发之后,地方纷扰,战争频发。地方督抚被赋予了更大的权力。曾国藩、李鸿章等地方实力派,更是手握子弟兵,征伐臧否一由己出,成为“超级督抚”。人事任免情况大变,督抚一再突破律例,自由用人。朝廷曾明确规定:“若大臣专擅选用者,斩(监候)。”但在晚清的特殊国情面前,朝廷也容忍了地方督抚不断膨胀的用人权。曾国藩、李鸿章等人题请任用、保举推荐的官员成百上千,甚至总督、巡抚、布政使、按察使、总兵、提督等需要皇帝特旨任命的高官,也经他们之手保荐任命。湘军系统鼎盛之后,东南半壁江山的官员几乎尽是湘军子弟。



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