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清代的地方官制:府县

古人好以“州县”指代基层政权,进而代称天下。唐宋盛世,州县是通行的两级政区。到了明清时期,州被府全面代替,州县变为了“府县”。

府作为地方政区名称,始于唐宋时期。宋朝重要的州为府,长官称以某官知(主管)某府事,简称知府明清以知府为地方实官,府长官。因为府与秦汉的郡一脉相承,知府相当于秦汉的太守,因此清代知府雅称太守。

知府掌一府之政令,总领各属县,凡宣布国家政令、治理百姓审决讼案稽察奸宄考核属吏征收赋税等一切政务皆为其职责,真正算得上是一地的“父母官”。知府例由翰林、给事中、御史、郎中、员外郎和地方的治中(顺天府)、运同(盐运使司)、同知、知州升任,自身可以进一步升任盐运使、道台。

知府的佐官有同知、通判,但不是常设的。清朝在一府里要害部位设立佐官治理,或者设立佐官处理专项事务。知府衙门内设机构有经历司、照磨所、司狱司等,有经历、知事、照磨、司狱等属官。少数府还有库大使、仓大使、宣课大使、税课大使等属官,前两者是负责仓库出纳的,后两者是征收赋税的。

清朝官员称呼上司为“上宪”,比如府县官员可称呼、总督为“督宪”或“制宪”。所有上司都可以被称为“宪台”。但在实践中,“宪台”只被用来称呼知府。

清代全国有250多个府。每府平均下辖五六个县。清朝中期,全国有1300多个县。《清史稿·职官志》记载“计全国县凡千三百五十有八”,1358应该是光绪年间的县数。

县,是中国最古老的行政区划。春秋时期,诸侯国在新开辟的边疆、新兼并的领土上设县。战国后期正式铺开了郡县制,县在之后的两千多年中始终是中国的基层行政区划。

《清史稿》规定“知县掌一县治理,决讼断辟,劝农赈贫,讨猾除奸,兴养立教。凡贡士、读法、养老、祀神,靡所不综”,层层下达的政令,最后都得由县官来执行落实,县治的好坏关系到国家的兴衰,更与辖区百姓的温饱哀乐息息相关。“天下事莫不起于州县,州县理则天下无不理”。知县更是百姓的“父母”官,又被尊为县尊、邑尊、太爷

各县衙门一般分为吏、户、礼、刑、兵、工六房,执掌与中央六部类似,使用书吏办公。各县书吏人数从五六名到数十名不等。

知县的辅佐官有县丞、主簿,属官有典史、巡检等。县丞、主簿分别掌管钱粮、征税、户籍、治安等事;典史掌管稽检狱囚。县丞人称“二太爷”;主簿人称“三老爷”;典史人称“四老爷”。县丞、主簿并不常设,全国只有300多名县丞、50多名主簿,但大多设有典史。未设县丞、主簿的县,由典史兼领其事。巡检则设在孔道或要隘之地,镇抚县里的特定区域,因此也并非每县皆有。

府县配有教官。基本上,各府有儒学教授一员,各州有学正一员,各县有教谕一员,管理本县学府、负责辖区科举。绝大多数教官有一名训导辅佐。儒学教授例由州学正、县教谕及州判升任,自身可升为国子监监丞、国子监博士、翰林院典籍和知县。

教官任用本省人(盛京和直隶两省通用、江苏和安徽两省通用),但应该回避本府、本州。即浙江绍兴府人可以在宁波府担任教职,但不能在其他省份或者绍兴本地任教职。

此外,县的属官有驿丞、闸官、课税大使、河泊所大使等。前两者分别负责驿站和水闸(如果该县有的话),课税大使负责征收钱粮。沿海沿江县份设置了河泊所,管理船户,征收船税,长官是河泊所大使。船户飘忽不定,河泊所大使就是他们的父母官。大江大海之上天高皇帝远,河泊所大使既管人又管钱,虽然是天底下最小的官却是实实在在的肥缺。

“一邑得人,则一邑治,一郡得人则一郡治”。清朝对于府县的选拔与任用都极为重视,承平时期的府县官员绝大多数都有进士出身,得到过引见的比例很高。

清朝还有一些比较特殊的府县政区。比如,上级行政单位治所所在的下级政区,名称前冠以“首”字。比如省级政权所在的府是一省的首府,府所在的县是一府的首县。首县和首府虽然也是府县,但常常承担本府、本省的重要事项,位列同僚之首,一般委任资历深厚、才能出众者担任。

清朝一些民族杂居之处及战略要地设置了州、厅,隶属关系复杂。大致上讲,州、厅分直隶州、直隶厅与散州、三厅两大类。前者直接隶属省,地位相当于府,后者接受府的管辖,级别相当于县。直隶州下辖有普通的县,散州和厅没有属县。州的长官为知州,佐官有州同、州判,属官有吏目、巡检、驿丞、各大使等;厅的长官为同知或者通判。直隶州厅和散州厅的官员品级相同,升转与府县官员相同。



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