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清代的地方官制:行省

王朝的重心是十八个行省,因为地处从长城沿线到海南的广袤而低矮平原,相对于高原边疆得名“内地”。又因为清王朝崛起于塞外东北的白山黑水,以山海关为界,将十八个行省称为“关内”,而称东北为“关外”。清王朝长期禁止关内百姓向关外移民。

这十八个行省分别为:直隶(今河北)、山东山西河南陕西甘肃湖南湖北安徽江苏浙江江西福建(含台湾)广东(含海南)广西、四川、云南贵州,疆界与现行省份大体相同。其行政体系主要是省、府、县三级。

行省以总督或巡抚为最高长官,其下有布政使、按察使、学政、将军、提督。每省共有六或七位省级长官。

总督、巡抚开始于明代,单省设抚,跨省设督,监督地方军政要务、钦派处理重大事情。这原本是京官的兼职,是临时的差使,并非正式地方官。随着督抚越派越多,在地方揽权越来越深,在明末俨然成了地方实质长官。

清代默认了这一趋势,正式设置直隶、两江、陕甘、闽浙、湖广、两广、云贵、四川八位总督。直隶总督拱卫京畿,位居要害,被视为各督之首。次重要的是两江总督,管辖江苏、安徽、江西三省,驻扎江宁(今南京),执掌东南膏腴之地。陕甘总督管辖甘肃、陕西,驻扎兰州;闽浙总督管辖福建、浙江,驻扎福州;湖广总督管辖湖北、湖南,驻扎武昌;两广总督管辖广东、广西,驻扎广州;云贵总督管辖云南、贵州,驻扎昆明。四川总督管辖四川一省,驻在成都。

总督又称制台、制军、制宪、督宪等,由元老重臣担任,个别人以内阁大学士的荣衔兼任总督。惯例,清代总督兼都察院右都御史和兵部尚书两个职位。这样就赋予了他们监察地方、纠劾百官以及指挥地方军队的权力,品级也从正二品升为从一品。此外,总督往往还兼有提督军务粮饷、督办河道水利、办理操江盐政等差使。这些都是为了工作方便而加的兼差,客观上极大地扩张了总督的实权

总督有直属部队,有数营规模,兵员从千余人到几千人不等,称为“督标”,有从副将、参将到把总不等的直属军官

各省还设有巡抚。虽然八位总督都有所驻省份的巡抚兼职,但除了直隶、四川以外的六位总督并不总是兼任巡抚,所以除了直隶、四川两省外,其他省通常都有专职的巡抚。

“抚”字透露出巡抚以安抚百姓为主,主管民政。惯例,巡抚兼都察院右副都御史和兵部侍郎两个职位,拥有监察和军事权力,品级就从从二品升为正二品。中期以后,巡抚常常兼任提督,并加兼理粮饷衔,因此有权节制汉族军队。巡抚也有直属军队兵员从数百人到三千人不等,名为“抚标,直属军官最高为参将。巡抚又称抚台、中丞、抚院、抚军等。

总督巡抚在法律互不统属,都直接向皇帝负责,且在职权上各有侧重。清初设置总督,倾向于督率军队镇压地方,所以总督的职权偏向军事。承平日久,军队无事,总督逐渐侵吞巡抚行政实权,甚至有强势总督把巡抚、布政使等省级长官当做属官下僚来吆喝驱使的。这点在同城的督抚中尤其明显。与所辖总督不同一省份的巡抚,则权限较大,比如浙江巡抚就不怎么受闽浙总督的压制。另外,江苏巡抚不驻扎省城江宁,而是驻在苏州,避免了与两江总督同城进而遭致权限削弱。

除了直属部队的军官外,总督、巡抚衙门没有其他属官,只有书吏。

清朝总督、巡抚职位最初几乎由满族人垄断,中期后汉族官员崛起,开始成为督抚职位的主流。太平天国运动后,督抚职位转而一度为汉族人所垄断。

具体办理一省政务的是承政布政使司和提刑按察使司。长官分别是布政使和按察使前者负责民政财务和人事,后者负责司法和监察。

布政使又称藩台、方伯,保留了宋代安抚使、转运使等的遗迹,名称始于明代,是名义上的一省最高地方官。在清朝,布政使位居督抚之下、按察使之上。除了江苏省有江宁、苏州两位布政使分驻两地外,其他省份都只有一位布政使,驻扎省城。

布政使例由按察使升任,自身的上升空间为他省巡抚和中央的太常寺卿、光禄寺卿、太仆寺卿。

布政使司内设有经历司,负责文书档案,属官有经历、都事;照磨所,负责行政审查,属官有照磨;理问所,负责堪核刑名,属官有理问。此外还有库大使或仓大使,负责布政使司官库(藩库)的收支出纳。

按察使又称臬台、廉访,也有宋代提刑官的遗迹,名称也始于明代。按察使的司法权限其实很有限,重大案件要和布政使商议,由督抚定夺。监察权更是被督抚侵夺殆尽。按察使例由盐运使、道台升任,自身的上升空间为布政使和中央的大理寺少卿、通政副使。按察使司内设有经历司,属官有经历、知事;照磨所,属官有照磨。职掌都与布政使司相同。另有司狱司,属官有司狱,负责监狱事务。

话说巡抚的权力虽然受到总督的侵吞,可布政使、按察使的权限被巡抚侵夺得更加厉害。巡抚轻易就能插手布政使、按察使的政务。布政使手中的人事权(提名本省官职),分量不轻,在实践中却操于巡抚之手。本应与巡抚各司其责的布政使(二人都是从二品),退化成了巡抚的副手甚至助理。

布政使和按察使各有辅佐官员:参政、参议;副使、佥事分派监督一个或者多个州府的政务。布政使派遣的守道,按察使派遣的称巡道。守道侧重钱粮事务,巡道侧重刑名司法,二者往往兼兵备道之名,有权指挥辖区驻军。在实践中,守道与巡道职权并无细分、交叉融合,都负责全面政务,从派遣官员逐渐化为地方实职,俗称道员、道台。因为有监察府县之权,各道又得名“监司”,或雅称“观察”。

道台的出现,使得地方政区多了“道”的一级,成了四级。地方文书申报程序是县申府、府申道、道申两司、两司申督抚。各省常有三四位地方道台,此外还有负责特定事务的道员,比如海关道、漕粮道、盐法道、河道等。除了有些道设置了库大使或仓大使外,道台衙门没有属官,只有书吏。

道台例由给事中、御史转任或由知府升任,自身的上升空间为按察使和鸿胪寺卿、太常寺少卿、光禄寺少卿、太仆寺少卿、通政使司参议。

省级长官中最超脱的是学政,全称是“提督学政”,是朝廷分派京官掌管各省科举、学校,督查教职的官员。学政的品级根据京中原官而定,从二品到六七品皆有。一般由翰林院或进士出身的京官担任,编撰、编修出任学政的为数最多。学政算是不折不扣的在地方办差的京官,职权单一,责任较轻,所以在同僚中能够洒脱超然。但是作为省级官员,涉及全省重大事宜,学政有权参加会商。督抚藩臬也要征询学政的意见。

另一位超脱的高官是将军。将军是八旗驻军最高长官,职权单一,也算是派驻地方的中央将军,旗籍仍在中央。将军、学政虽然在省级“班子”里面,但遇到钦差大臣来查办地方问题,为了避嫌,钦差不会与督抚藩臬联系,却可以与将军、学政寒暄交往——因为学政和将军理论上还是京官。



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