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光绪皇帝精简机构

  张口说史】(财新文化专栏作家张程)宋玉卿的《戊壬录》记载了两道戊戌变法期间,光绪皇帝精简机构的圣旨。第一道日期是七月十四日,第二道是七月二十五日。后人从中可以看出清朝官僚机构之冗杂。光绪皇帝精简机构,确在情理之中。

  在第一道圣旨上,光绪一开头就指出:“国家设官分职,各有专司。京外大小各官,旧制相沿,不无冗滥。”朝廷事务繁多,收入有限,怎么能放着当务之急不办,白白供养冗官冗员?接着,光绪直接把想裁撤的机构一一点名:

  第一,“詹事府本属闲曹,无事可办”。詹事府是太子的辅助机构。但是,清朝从雍正开始施行秘密建储制度,没有太子了,詹事府完全“无事可办”。它的存在,就成了安排翰林、预备翰林升转的台阶。该处官员,在任期间除了熬资历外,就是协助翰林院做些文史编辑、教导庶吉士的工作,“詹翰”早已一体。

  第二,“通政司、光禄寺、鸿胪寺、太常寺、太仆寺、大理寺等衙门,事务甚简,半属有名无实”。通政司负责题本的上传下达,可题本这种例行公事的公文载体,在奏折的冲击下,早就名存实亡。通政司的实质性功能只剩一项:登闻鼓。军民人等都可以敲鼓,敲了就意味着开始告御状。不过,真正告成御状的人少之又少,通政司能干的事少之又少。其余五个衙门,分别是光禄寺(管典礼)、鸿胪寺(管朝会礼仪)、太常寺(管祭祀)、太仆寺(管车马)和大理寺(管司法复核)。前三个衙门的职权和礼部高度重叠;太仆寺的职权和兵部高度重叠,在实践中主要由后者负责;大理寺是明清司法的“三法司”之一,握有的司法复核权是五寺中最重、最实用的职权。在实践中,刑部握有司法实权,一家独大,大理寺的复核只是例行公事而已,很难驳斥刑部的判决。所以,光绪皇帝认为这六个中央衙门事务简单,有名无实,是有道理的。光绪认为,这些衙门“即行裁撤,归并内阁及礼兵刑等部办理”,估计也深得舆论赞同。

  第三,“湖北、广东、云南三省督抚同城,原未划一”,光绪决定裁撤这三个省的巡抚。总督和巡抚,都是掌握一方军政的大员。巡抚管辖一省,总督则是一省或者数省,经常会出现总督和巡抚同处一省省城的情况。比如,湖广总督和湖北巡抚都驻武汉,两广总督和广东巡抚都驻广州,云贵总督和云南巡抚驻扎昆明。两者在该省的职权高度重叠,总督往往官大一级压死人,侵夺巡抚的职权,简直把巡抚当作下属来吆喝。督抚同城造成了许多烦恼,督抚不和的传闻,让大家都很烦恼。所以,光绪裁撤上述三省的巡抚,职权归于总督,就彻底解决了这个问题。

  第四,光绪要裁撤东河总督。清朝特设了河道机关,负责大运河和黄河治理。河道首长也是总督,共有两位:南河总督,管辖江苏、安徽等地黄河、淮河、运河的防治;东河总督,管辖河南、山东等地黄河、运河的防治,驻扎开封。为了治河,朝廷很舍得掏钱,河道机关资金充裕。蹊跷的是,尽管年年投入巨额资金,各处河道还是年年出现险情,不是第二年投入更多银子,就是追加巨额工程款。所以,河道系统是一个财政无底洞。光绪圣旨指出:“现在东河在山东境内者,已隶山东巡抚管理。只河南河工,由河督专办。”光绪决定“东河总督应办事宜,即归并河南巡抚兼办”,将这个职位撤销。

  第五,光绪要裁撤漕运总督和各省盐运使、盐道、粮道。漕运总督负责将南方漕粮沿大运河运送到北方,也是系统庞大、拨款充裕,却弊端百出,漕粮成本高出市场价数倍甚至十数倍。到光绪时,漕粮运输多由海道,走大运河的不多。而且,漕粮征收货币化,传统漕运很可能走入历史。盐运使和盐道负责食盐国营,粮道掌管公粮,都带有“经济统制”的味道,也和漕运系统一样,弊端深重。晚清时期,市场经济已经相当发达,这些衙门掌管的事务完全可以借助市场的力量来妥善完成。所以,光绪计划将这些官职一并裁撤,归属地道台兼理。

  第六,光绪要裁撤地方上的部分佐贰官。知府、知县是“正印官”,在事务繁杂、地域广阔的府县,朝廷增设了同知、通判、巡检等辅助官员,统称“佐贰官”。同知、通判负责特定事务或者区域,一来职权较少、政务清闲,二来也往往收到正印官的侵蚀。光绪要裁撤的是“但兼水利盐捕,并无地方之责者”,也就是只负责特定事务,没有辖地的佐贰官。

  第七,光绪要求各地清理虚增乱设的临时机构。各地存在许多“体制之内,编制之外”的机构,少数是为了突破僵化体制而起的灵活之举,多数纯粹是分流冗杂及候补官吏的出口。比如,官办近代企业行政化色彩严重,督办、帮办、会办等名目的官员众多,一个人干活,十个人指挥。光绪认识到“各省设立办公局所,名目繁多,无非为位置闲员地步,薪水杂支,虚糜不可胜计”,之前就三令五申,要求各省严格控制编制,清理乱设机关,但各地“竟置若罔闻”,“一奏塞责,殊堪痛恨”。这一回,光绪要求各省督抚将这些衙门和冗员“一并裁撤净尽”,“限一月办竣复奏”。

  七月二十五日的第二道圣旨,光绪皇帝采纳户部主事条陈的建议,将漕运系统所辖各卫所的官吏,全部裁撤。这些官员,既系武职,并无管带之兵,名实不符很久了。

  粗粗算来,光绪要裁撤的官吏人数(编制内的、不包括溢编的)超过万人。他自然意识到此举会遭遇巨大的阻力,所以在圣旨中强硬表示:“内外诸臣,即行遵照,切实办理。不准借口体制攸关,多方阻格。并不得以无可再裁,敷衍了事……惟不准瞻循情面,阳奉阴违,致干咎戾。……推诿因循,空言搪塞,定当予以重惩,决不宽贷。”七月二十五日,光绪再次强调:“务当从速筹办,不准稍事迁延,尤须破除积习,毋得瞻徇情面。”

  裁撤本在情理之中,又有光绪皇帝的强硬支持,那么戊戌变法中机构精简情况如何呢?除了京城的各衙门着手裁撤,官吏一哄而散外,地方上督抚没有一人回奏,没有裁撤一官一吏!

  这场机构精简失败的原因很多。在技术层面,人们议论较多的一点是,光绪裁撤过急,没有配套措施安置被裁掉的官吏,导致产生巨大阻力,并激化了矛盾。很多之前心存观望的中间派官吏,在精简机构圣旨颁布后,整齐地站到了反对变法的一边。事实的确如此,但道理却不能这样讲。比如,为什么被裁掉的官吏,就应该“得到安置”?

  其实,戊戌变法中也有一些安置措施。比如,新成立的农工商总局、矿务铁路总局等机构,可以提供大批新职位。问题是,被裁掉的官吏能适应新要求,有能力办新政吗?

  侍读学士徐致靖上了一道《请酌置散卿折》,建议设立议政官,授予三四五品散卿、三四五六品学士的头衔,不承担行政责任,按品阶支俸禄,主要是为了安置遭裁撤的官员。据说,这道折子是康有为替徐致靖起草的。所以说,维新派也不是没有考虑到失业官员的安置问题。更大的问题是,失业官员心底早就埋下了要朝廷供养终生的意识,似乎是朝廷欠他的——估计官场中人都有这样的心思。内务府官吏们就心安理得地贪污受贿、中饱私囊,还恬不知耻地说,“我们生来就是吃皇粮的”“皇上要养着我们”。如此浓厚的“食利”思想,让他们躺在衙门里,饭来张口衣来张手,对政务毫无裨益,只会拖累体制效率,空耗百姓钱粮。初入衙门之时,想必大家多少都有些能力,十余年之后就成了庸碌无能的冗官冗员。这时候,朝廷养不起他们,皇帝不想养他们,而他们早已丧失了自食其力的能力,就只能拼命保住手里的饭碗,反对任何精简裁撤的举措。

  食利思想不破,个人能力退化,冗官冗员们的作为,既是他们个人的悲哀,也是中国历史的悲哀。■

   

    财新网文化频道改名为《一次失败的精简机构努力》发表。网络地址http://culture.caixin.com/2014-03-07/100648279.html

 



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