【张口说史】（财新文化专栏作家张程）宋玉卿的《戊壬录》记载了两道戊戌变法期间，光绪皇帝精简机构的圣旨。第一道日期是七月十四日，第二道是七月二十五日。后人从中可以看出清朝官僚机构之冗杂。光绪皇帝精简机构，确在情理之中。

　　在第一道圣旨上，光绪一开头就指出：“国家设官分职，各有专司。京外大小各官，旧制相沿，不无冗滥。”朝廷事务繁多，收入有限，怎么能放着当务之急不办，白白供养冗官冗员？接着，光绪直接把想裁撤的机构一一点名：

　　第一，“詹事府本属闲曹，无事可办”。詹事府是太子的辅助机构。但是，清朝从雍正开始施行秘密建储制度，没有太子了，詹事府完全“无事可办”。它的存在，就成了安排翰林、预备翰林升转的台阶。该处官员，在任期间除了熬资历外，就是协助翰林院做些文史编辑、教导庶吉士的工作，“詹翰”早已一体。

　　第二，“通政司、光禄寺、鸿胪寺、太常寺、太仆寺、大理寺等衙门，事务甚简，半属有名无实”。通政司负责题本的上传下达，可题本这种例行公事的公文载体，在奏折的冲击下，早就名存实亡。通政司的实质性功能只剩一项：登闻鼓。军民人等都可以敲鼓，敲了就意味着开始告御状。不过，真正告成御状的人少之又少，通政司能干的事少之又少。其余五个衙门，分别是光禄寺（管典礼）、鸿胪寺（管朝会礼仪）、太常寺（管祭祀）、太仆寺（管车马）和大理寺（管司法复核）。前三个衙门的职权和礼部高度重叠；太仆寺的职权和兵部高度重叠，在实践中主要由后者负责；大理寺是明清司法的“三法司”之一，握有的司法复核权是五寺中最重、最实用的职权。在实践中，刑部握有司法实权，一家独大，大理寺的复核只是例行公事而已，很难驳斥刑部的判决。所以，光绪皇帝认为这六个中央衙门事务简单，有名无实，是有道理的。光绪认为，这些衙门“即行裁撤，归并内阁及礼兵刑等部办理”，估计也深得舆论赞同。

　　第三，“湖北、广东、云南三省督抚同城，原未划一”，光绪决定裁撤这三个省的巡抚。总督和巡抚，都是掌握一方军政的大员。巡抚管辖一省，总督则是一省或者数省，经常会出现总督和巡抚同处一省省城的情况。比如，湖广总督和湖北巡抚都驻武汉，两广总督和广东巡抚都驻广州，云贵总督和云南巡抚驻扎昆明。两者在该省的职权高度重叠，总督往往官大一级压死人，侵夺巡抚的职权，简直把巡抚当作下属来吆喝。督抚同城造成了许多烦恼，督抚不和的传闻，让大家都很烦恼。所以，光绪裁撤上述三省的巡抚，职权归于总督，就彻底解决了这个问题。

　　第四，光绪要裁撤东河总督。清朝特设了河道机关，负责大运河和黄河治理。河道首长也是总督，共有两位：南河总督，管辖江苏、安徽等地黄河、淮河、运河的防治；东河总督，管辖河南、山东等地黄河、运河的防治，驻扎开封。为了治河，朝廷很舍得掏钱，河道机关资金充裕。蹊跷的是，尽管年年投入巨额资金，各处河道还是年年出现险情，不是第二年投入更多银子，就是追加巨额工程款。所以，河道系统是一个财政无底洞。光绪圣旨指出：“现在东河在山东境内者，已隶山东巡抚管理。只河南河工，由河督专办。”光绪决定“东河总督应办事宜，即归并河南巡抚兼办”，将这个职位撤销。

　　第五，光绪要裁撤漕运总督和各省盐运使、盐道、粮道。漕运总督负责将南方漕粮沿大运河运送到北方，也是系统庞大、拨款充裕，却弊端百出，漕粮成本高出市场价数倍甚至十数倍。到光绪时，漕粮运输多由海道，走大运河的不多。而且，漕粮征收货币化，传统漕运很可能走入历史。盐运使和盐道负责食盐国营，粮道掌管公粮，都带有“经济统制”的味道，也和漕运系统一样，弊端深重。晚清时期，市场经济已经相当发达，这些衙门掌管的事务完全可以借助市场的力量来妥善完成。所以，光绪计划将这些官职一并裁撤，归属地道台兼理。

　　第六，光绪要裁撤地方上的部分佐贰官。知府、知县是“正印官”，在事务繁杂、地域广阔的府县，朝廷增设了同知、通判、巡检等辅助官员，统称“佐贰官”。同知、通判负责特定事务或者区域，一来职权较少、政务清闲，二来也往往收到正印官的侵蚀。光绪要裁撤的是“但兼水利盐捕，并无地方之责者”，也就是只负责特定事务，没有辖地的佐贰官。

　　第七，光绪要求各地清理虚增乱设的临时机构。各地存在许多“体制之内，编制之外”的机构，少数是为了突破僵化体制而起的灵活之举，多数纯粹是分流冗杂及候补官吏的出口。比如，官办近代企业行政化色彩严重，督办、帮办、会办等名目的官员众多，一个人干活，十个人指挥。光绪认识到“各省设立办公局所，名目繁多，无非为位置闲员地步，薪水杂支，虚糜不可胜计”，之前就三令五申，要求各省严格控制编制，清理乱设机关，但各地“竟置若罔闻”，“一奏塞责，殊堪痛恨”。这一回，光绪要求各省督抚将这些衙门和冗员“一并裁撤净尽”，“限一月办竣复奏”。

　　七月二十五日的第二道圣旨，光绪皇帝采纳户部主事条陈的建议，将漕运系统所辖各卫所的官吏，全部裁撤。这些官员，既系武职，并无管带之兵，名实不符很久了。

　　粗粗算来，光绪要裁撤的官吏人数（编制内的、不包括溢编的）超过万人。他自然意识到此举会遭遇巨大的阻力，所以在圣旨中强硬表示：“内外诸臣，即行遵照，切实办理。不准借口体制攸关，多方阻格。并不得以无可再裁，敷衍了事……惟不准瞻循情面，阳奉阴违，致干咎戾。……推诿因循，空言搪塞，定当予以重惩，决不宽贷。”七月二十五日，光绪再次强调：“务当从速筹办，不准稍事迁延，尤须破除积习，毋得瞻徇情面。”

　　裁撤本在情理之中，又有光绪皇帝的强硬支持，那么戊戌变法中机构精简情况如何呢？除了京城的各衙门着手裁撤，官吏一哄而散外，地方上督抚没有一人回奏，没有裁撤一官一吏！

　　这场机构精简失败的原因很多。在技术层面，人们议论较多的一点是，光绪裁撤过急，没有配套措施安置被裁掉的官吏，导致产生巨大阻力，并激化了矛盾。很多之前心存观望的中间派官吏，在精简机构圣旨颁布后，整齐地站到了反对变法的一边。事实的确如此，但道理却不能这样讲。比如，为什么被裁掉的官吏，就应该“得到安置”？

　　其实，戊戌变法中也有一些安置措施。比如，新成立的农工商总局、矿务铁路总局等机构，可以提供大批新职位。问题是，被裁掉的官吏能适应新要求，有能力办新政吗？

　　侍读学士徐致靖上了一道《请酌置散卿折》，建议设立议政官，授予三四五品散卿、三四五六品学士的头衔，不承担行政责任，按品阶支俸禄，主要是为了安置遭裁撤的官员。据说，这道折子是康有为替徐致靖起草的。所以说，维新派也不是没有考虑到失业官员的安置问题。更大的问题是，失业官员心底早就埋下了要朝廷供养终生的意识，似乎是朝廷欠他的——估计官场中人都有这样的心思。内务府官吏们就心安理得地贪污受贿、中饱私囊，还恬不知耻地说，“我们生来就是吃皇粮的”“皇上要养着我们”。如此浓厚的“食利”思想，让他们躺在衙门里，饭来张口衣来张手，对政务毫无裨益，只会拖累体制效率，空耗百姓钱粮。初入衙门之时，想必大家多少都有些能力，十余年之后就成了庸碌无能的冗官冗员。这时候，朝廷养不起他们，皇帝不想养他们，而他们早已丧失了自食其力的能力，就只能拼命保住手里的饭碗，反对任何精简裁撤的举措。

　　食利思想不破，个人能力退化，冗官冗员们的作为，既是他们个人的悲哀，也是中国历史的悲哀。■

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